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Communes-interco : la solidarité, clef de voûte du projet partagé

15/01/2020 | par Domitien Détrie | Toute l'actualité

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La solidarité est un puissant moteur de la cohésion intercommunale. Encore faut-il la faire vivre dans les règles et la réalité. Il y a pour cela des outils qui fonctionnent.

La solidarité est un terme constamment invoqué pour caractériser la délicate alchimie qui préside à un pacte communautaire réussi. Mais en quoi consiste-t-elle ? Comment l’interroger et la repenser ?

 

Le puissant vecteur de solidarité de la mutualisation

« Faire ensemble ce qu’on ne peut conduire seul », voilà un leitmotiv historique de la coopération intercommunale qui constitue une forme de solidarité en actes, du moins vécue comme telle par les acteurs locaux. Par les économies d’échelle qu’il génère, par l’accès aux ressources d’ingénierie qu’il rend possible, par le maillage équilibré des services sur le territoire, le fait intercommunal est d’abord un projet de solidarité.

L’ensemble des services publics du quotidien gérés à l’échelle intercommunale en sont l’expression : qu’il s’agisse des réseaux de transports, de la collecte et de la valorisation des déchets, de l’offre de services périscolaire, les communautés offrent la garantie d’un traitement équitable des citoyens. En effet l’offre de services ainsi déployée est en général très largement financée par la fiscalité économique dont la répartition territoriale est souvent déconnectée de celle des services (la première étant concentrée, là où la seconde est plus harmonieusement répartie).

 

Il n’est pas rare que les charges de l’interco sur une commune connaissent une croissance annuelle à deux chiffres

 

Autrement dit, l’intercommunalité mutualise une ressource qui profite aux communes les moins dotées en bases économiques. Ce modèle d’organisation a très largement permis ces dernières années aux communes dites périurbaines de se développer car la charge financière des services proposés aux nouveaux habitants ne leur incombait que très partiellement. Ainsi, il n’est pas rare de constater que les charges de l’intercommunalité sur une commune connaissent une croissance annuelle à deux chiffres alors que la fiscalité intercommunale prélevée sur cette même commune croît à une vitesse trois ou quatre fois moindre.

 

Lire aussi : Communes-intercos : le difficile exercice du partage des compétences

 

Une association d’idées mutualisation = solidarité à réinterroger

Pour autant, cette association d’idées mutualisation = solidarité n’est pas évidente et mérite d’être constamment réinterrogée. À cet effet, tous les efforts permettant de renforcer l’offre d’ingénierie de l’intercommunalité à destination des communes ou de mettre à disposition les compétences de la ville centre au profit des plus petites communes constituent une voie de réflexion à privilégier. L’échéance de revoyure des schémas de mutualisation, en début de mandat est l’occasion de s’y consacrer.

 

Il s’agit de faire de la mutualisation un levier de consolidation de la souveraineté des communes

 

L’enjeu étant d’aller plus loin dans la mise en commun de moyens, en dehors des transferts de compétences, pour permettre aux communes d’accéder gratuitement ou à peu de frais à des ressources techniques ou administratives qui vont les aider à conduire leurs projets. En d’autres termes, il s’agit de faire de la mutualisation un levier de consolidation de la souveraineté des communes, en bonne intelligence avec l’intercommunalité.

 

Lire aussi : Communes-intercos : l’art de faire vivre l’action communautaire

 

Les nouvelles frontières de la solidarité

Faire vivre la solidarité au sein du bloc communal, c’est aussi et surtout interroger la production et la répartition des richesses entre communes, ce qui est un exercice passionnant mais sensible. Une première modeste porte d’entrée est souvent celle de la dotation de solidarité communautaire, dont la mise en œuvre est rendue possible par la loi en intégrant de façon prépondérante le niveau de richesse de la population (via le revenu par habitant) et des communes (via le potentiel fiscal) à l’échelle de chacune d’entre elles.

 

L’élaboration du pacte financier et fiscal offre le cadre approprié pour penser le financement du projet de territoire

 

L’intérêt d’instaurer une DSC est moins dans la correction des écarts qu’elle permet, qui est souvent réduite au regard de la faiblesse des montants que la communauté est en mesure d’y consacrer, que dans le débat qu’elle permet d’introduire, éléments objectivés à l’appui, sur les notions d’inégalités de richesses et de revenu au sein du bloc communal. Une fois ces notions appropriées et ayant fait l’objet d’un minimum de culture commune et de consensus, l’élaboration d’un véritable pacte financier et fiscal offre le cadre approprié pour penser et organiser de façon cohérente le financement du projet de territoire et le renforcement des mécanismes de solidarité au sein du bloc communal.

 

La solidarité, à la fois condition du pacte communautaire et expression de sa solidité
Quoi qu’il en soit, la solidarité est à la fois la condition du pacte communautaire et l’expression de sa solidité. Au regard de la complexité et de la sensibilité des questions qu’il soulève, le débat sur la solidarité suppose en effet un grand niveau de maturité politique des acteurs et de confiance dans le projet de coopération qu’incarne la communauté. Ce qui suppose que les prérequis en termes de gouvernance, de définition de la ligne de partage des compétences, d’expression d’un projet partagé aient été travaillés en amont.

 

Une répartition équitable

Les règles de répartition de la DSC, les règlements d’attribution des fonds de concours aux projets communaux, les dispositifs de coordination des politiques fiscales, ou encore les dispositifs de partage de la taxe sur le foncier bâti dans le cadre de la mise en place de zones et parcs d’activités économiques sont alors autant de leviers interrogés. Sur ce dernier aspect, qui peut paraître anecdotique, certaines communautés ont fait le choix d’acter que la part communale de la TFB liée aux zones d’activités économiques portées par la communauté ferait l’objet d’un partage en trois tiers : un tiers pour la commune, un tiers pour la communauté et un tiers ventilé entre toutes les autres communes de l’EPCI. Un tel mécanisme envoie un signal très fort au sens où les richesses économiques nouvelles induites par l’action de la communauté font l’objet d’une répartition équitable entre financement du projet communautaire, compensation des contraintes associées pour la commune d’accueil et solidarité avec le reste du territoire.

 

Du même auteur : Retour d’expérience sur la mutualisation des services entre une métropole et une ville-centre

 

Des équipements d’intérêt communautaire

Enfin, la question des charges de centralité est un prisme tout aussi intéressant mais non moins sensible pour renouveler cette lecture des questions de solidarité au sein du bloc communal. Une étude publiée par l’Association des petites villes de France sur ce sujet il y a quelques années tendait à montrer que le panel réglementaire existant permettait assez mal de reconnaître les charges supportées par une commune proposant des services et équipements publics largement fréquentés par des usagers ne contribuant pas (via la fiscalité) ou peu (via la billetterie) à leur financement.

 

Certaines intercommunalités ont réglé le problème en déclarant les équipements les plus structurants d’intérêt communautaire

 

Certaines intercommunalités ont réglé le problème en déclarant les équipements les plus structurants d’intérêt communautaire. D’autres ont choisi une voie intermédiaire via l’octroi de fonds de concours aux projets dont le rayonnement communautaire est avéré, à l’appui notamment de critères tels que le taux de concentration des emplois par la ville centre vis-à-vis de sa périphérie (qui mesure la population bénéficiant des services et équipements alors qu’elle paie ailleurs ses impôts locaux) ou via le contrôle de la fréquentation des services et équipements par des usagers ne résidant pas sur le territoire de la commune centre.

 

 

 

 

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